为指导各地按照《中华人民共和国文物保护法》要求科学划定地下文物埋藏区，并把文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施，近日，国家文物局、自然资源部在广泛听取各方面意见的基础上，研究制定了《地下文物埋藏区划定指南》（以下简称《指南》），现就有关内容解读如下。
一、编制背景
地下文物埋藏区是城乡建设中加强地下文物保护的重要实践。从20世纪90年代开始，北京、江苏、浙江、山西、湖南等18省区市以及宁波、济南、杭州、南京、成都等34座城市，将划定地下文物埋藏区列入地方性文物保护法规中并提出保护管理要求，率先实践划定了一批地下文物埋藏区，配套形成了较为完善的考古前置与建设审批机制，在协调城市建设与地下文物保护、传承城市历史文脉等方面发挥了重要作用。2021年，自然资源部、国家文物局联合印发《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》，提出在国土空间总体规划中统筹划定地下文物埋藏区，并纳入国土空间规划“一张图”实施严格保护。2025年，新修订实施《中华人民共和国文物保护法》第四十条提出“省、自治区、直辖市人民政府可以将地下埋藏的文物分布较为集中，需要整体保护的区域划定为地下文物埋藏区，制定具体保护措施，并公告实施”，将“地下文物埋藏区”由地方实践上升为法律规定。
二、主要内容
《指南》在开展广泛调查研究的基础上，结合地方具体实践经验，形成十二条指导性条款：
（一）第一条至第二条，是总则部分，明确制定依据、地下文物埋藏区概念界定等。
（二）第三条，规定划定地下文物埋藏区之前，应充分开展前期研究，做好前期工作准备，并征求相关部门意见。
（三）第四条至第六条，按照国土空间规划“三区三线”要求，明确在城镇空间、农（牧）业空间、生态空间内，可划定地下文物埋藏区的范围。
（四）第七条至第九条，对命名地下文物埋藏区、确定地下文物埋藏区边界范围、编制划定地下文物埋藏区方案等提出规范要求。
（五）第十条，提出地下文物埋藏区的保护措施要求。
（六）第十一条，明确文物主管部门、自然资源部门在地下文物埋藏区划定和核定公布时的协同性、一致性。
（七）第十二条，明确应定期开展地下文物埋藏区状况评估，并进行动态调整。
三、关键要求
《指南》以文物资源的系统性整体保护要求为指引，密切联系当下国土空间规划治理，从下列方面对地下文物埋藏区划定明确了关键性技术要求。
一是强调整体保护，关注区域价值。依据新修订《中华人民共和国文物保护法》，《指南》关于地下文物埋藏区的概念突出“整体保护”要求，埋藏区是由不可移动文物与可能存在的地下文物共同构成的整体性空间，各处文物在文化内涵、时空分布、区域功能等方面存在关联性，承载重要文物价值和区域历史文化价值，应整体保护地下文物及其空间布局、历史格局、周边环境风貌等。
二是要求以详实严谨的研究评估为基础。《指南》强调地下文物埋藏区划定必须以详实的调查研究为前提，综合运用文物普查、专项调查、考古成果、可靠历史文献等资料，以扎实的考古实证和科学分析为基础，详细评估地下文物分布密集程度、埋藏可能性、保存现状、价值等，综合听取各方专家意见，为地下文物埋藏区划定做好必要性研究和可行性评估，确保划定工作科学严谨、有据可依。鼓励利用地理信息系统平台、国土空间规划“一张图”开展空间分析，增强划定研究的系统性与前瞻性。
三是强调与三区三线相衔接，进行差异化情形划定。《指南》提出了地下文物集中分布的不同区域情形，倡导要充分衔接城镇空间及城镇开发边界、农业空间及耕地和永久基本农田、生态空间及生态保护红线等用途管制基础，根据遗存文化内涵、分布特征、保存状况等实际，合理划定地下文物埋藏区，为后续制定差异化、统筹性的保护措施提供依据。
《指南》提出在城镇空间内，重点关注古今重叠的老城城区、历史城镇以及其他生产生活功能集中的区域，结合遗存保存及城市建设开发情况，采取整体或分区划定的方式，统筹协调好文物保护与城市发展的关系。在农业与生态空间内，则重点划定集中分布的聚落、城址、作坊、墓葬群等区域，客观考虑乡村建设及农业生产活动、生态保护红线内有限人为活动等对地下遗存的影响程度，合理研判划定必要性及确定相应范围，促进农业生产、生态功能维护与文物保护的统筹协调。
四是强调划定成果编制的规范性。《指南》对地下文物埋藏区的命名、边界确定及划定方案编制作出了相关技术指引，其中提出埋藏区划定方案是提交论证、审查及核定的重要技术资料，需详细说明划定名称、四至范围（含拐点坐标）、划定依据、保护措施、资料汇编等内容，并形成规范图件，确保划界成果可落地、可核查、可监督。
五是要求制定保护措施，统筹纳入国土空间规划。《指南》对地下文物埋藏区的保护措施、规划衔接及动态调整作出工作指引。埋藏区保护措施需要与文物保护单位、未定级不可移动文物及其他文化遗产保护管理要求及国土空间规划进行衔接，保护管理条件复杂的可编制保护管理规划，经核定公布的埋藏区空间范围及空间管控要求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”。地下文物埋藏区划定后需坚持定期评估，发生重要情况变化的可以进行动态调整，体现了埋藏区划定的动态性与适应性。
《地下文物埋藏区划定指南》是推动地下文物预防性保护、实现整体性保护利用的重要举措。各地、各有关部门要深刻认识其重要意义，准确把握核心要求，切实加强协作配合，积极开展调查研究，因地制宜开展划定工作，促进地下文物保护与城市建设、农业生产、生态保护相互协调，共同实现高质量发展目标。
相关链接：
国家文物局办公室 自然资源部办公厅关于印发《地下文物埋藏区划定指南》的通知
