为进一步落实《故宫保护总体规划大纲（2002-2020）》的要求，结合10年来故宫博物院发展状况和国际文化遗产保护最新理论进展，2012年2月，故宫博物院委托中国建筑设计研究院建筑历史研究所合作编制《故宫保护总体规划》。期间，“平安故宫”工程于2013年4月获得国务院正式批准、启动实施，成为规划编制的重要依据，有力推动了编制工作的进展。

故宫，作为15世纪至20世纪中国明清两朝皇家沿用近500年的宫殿，是世界上现存规模最大、保存最完整的木结构古代宫殿建筑群，代表了中国传统官式建筑的最高成就。紫禁城内布局规整、恢弘壮丽的建筑群，无论在国际国内，都被认作是中华民族传统文化最具代表性的象征体。1961年，故宫被国务院公布为第一批全国重点文物保护单位；1987年，联合国教科文组织将故宫列入《世界遗产名录》。时至今日，故宫博物院以1500万人次的年接待观众数量，位居全球所有博物馆和世界文化遗产之首。这一数据，既见证了故宫在当代社会的意义与地位，也揭示了故宫的保护管理正面临着非同一般的挑战和压力。

故宫博物院保护管理面临的压力同时来自内外两个方面：内部压力存在于23万平方米的古建筑、180余万件（套）的馆藏文物、1500万人次的年接待观众量，这三者在文化遗产的保存、保护、利用与管理等方面存在着矛盾与制约。外部压力来自快速推进中的城市建设对故宫周边环境产生的影响，公众对传统文化与社会教育的需求，也在不断抬升故宫博物院的观众接待量。更为重要的是，随着“中国梦”、“文化复兴”等目标的提出，故宫的价值及其所承担的民族文化振兴责任日渐显著。

遵照“整体保护遗产价值”的规划目标，依据《实施保护世界文化与自然遗产公约的操作指南》等文件，故宫在完整性、真实性和延续性方面，存在一些突出问题，主要体现在3个方面：一是23万平米的建筑群与180万件馆藏文物在各自的保存、保护与展示要求上存在的统筹协调问题。二是故宫的各类文物保护、展示、管理要求与每年1500万人次的超负荷观众量之间的统筹协调问题。三是故宫整体保护与北京城市可持续发展之间的统筹协调关系问题。

故宫和故宫博物院所面临的毫无疑义属于世界级的挑战。《故宫保护总体规划》正是在这一背景下启动编制。为深化故宫整体保护目标，全面贯彻《“平安故宫”工程总体方案》，进一步提升故宫保护、利用与管理的科学性、合理性，适应我国当代社会的快速发展需求，发挥故宫博物院在民族振兴与文化自信等国家战略目标中，特有的广泛而深刻的社会教育与文化传播作用，可以说，《故宫保护总体规划》是在特定社会发展阶段，实施的重大文化遗产保护规划编制任务。

《故宫保护总体规划》遵照我国 “保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针，以国家文物局2005年批准公布的《故宫保护总体规划大纲（2003-2020年）》为基础，引入了真实性、完整性、最小干预等国际文化遗产的一系列新理念，以“整体保护、世代传承”为规划目标，采取了“基于价值的遗产保护管理”规划总策略，针对文化遗产的保护、利用、管理和研究，全面展开了10年工作回顾与评估，归纳出主要问题。然后在重点研究故宫的遗产价值、分析其特征、辨认其载体的基础上，采用了问题导向的务实态度，针对故宫现存的各类文化遗产保护管理突出问题，逐一制定了具有可操作性的分级、分类、分区、分批、分期规划措施，由此走向“遗产价值的整体保护”规划目标。

针对故宫年观众量和日观众量世界第一的压力，规划采用分期递减策略，在近期实现观众量控制指标为最高值8万人次/日的基础上，中远期逐渐加大控制力度，配合观众监测系统建设，开展专题研究，实现观众量与参观舒适度对应的数据积累，进一步矫正观众量限定指标，包括在总量控制的基础上进行高峰时段观众量控制和分区观众量控制，评估年观众量对保护管理目标的压力，制定年观众量控制目标。

按照院落历史功能，结合管理现状要求调整管理空间功能分区，调整故宫开放区与非开放区的比例与分布范围，尽可能扩大开放展示区范围，形成完整、集中、颇具规模的开放展示区域。根据院落历史功能、可移动文物保护要求，全面调整故宫各院落利用功能布局，优化展藏格局。故宫红墙以内除保留必要的安全保卫和有关业务部门之外，逐步外迁其他职能部门、业务部门和研究部门。腾退占用文物建筑的管理用房，逐步降低办公用房占用文物建筑的比例，将办公管理功能依据历史沿故宫外围周边布局，从空间组织关系上理顺保护展示与办公管理之间的关系。

《故宫保护总体规划》是故宫博物院迄今为止，第一份以文化遗产价值整体保护为目标的专项保护管理规划。在传承文化遗产保护强调完整性的立场上，系统梳理了文化遗产的价值，第一次鲜明地提出故宫价值的三大主题，即中国古代官式建筑的典范、明清宫廷文化的见证、中国古代艺术的精品；第一次经由宫廷文化价值主题，将故宫不可移动的庞大建筑群体与可移动的珍贵馆藏文物统一在一个共同的价值主题下，建立起不可分割的内在关联；在文化遗产的保存、保护、利用、管理与研究诸方面，充分体现出当代国际文化遗产保护的系统理念。

《故宫保护总体规划》的保护对象为世界文化遗产、全国重点文物保护单位故宫及其产权归属单位，包括紫禁城、端门、大高玄殿、皇史宬和稽查内务府御史衙门，共5处明清皇家建筑群，总占地面积为106公顷。规划范围与故宫的世界文化遗产缓冲区（即故宫周边区域）等同，约14平方公里。规划统筹梳理世界文化遗产地与博物馆之间的关系，统筹策划以紫禁城为中心、皇城范围内明清皇家的宫廷文化遗产整体保护途径。《故宫保护总体规划》实现目标的时间节点为2025年，即故宫博物院建院100周年之际。

为此建议：

一、加快审批《故宫保护总体规划》，并早日公布实施，作为故宫世界文化遗产保护和故宫博物院事业发展的重要依据，努力实现故宫遗产价值的整体保护与世代传承，实现“把壮美的紫禁城完整地交给下一个600年”的目标。

二、抓紧制定并公布专项法规《故宫保护条例》，对跨部门、跨地区的主要保护管理措施，以统筹协调管理方式予以整合，为实施《故宫保护总体规划》提供强有力的法律保障，保障故宫文化遗产保护与利用的可持续发展。