国家文物局副局长  顾玉才
（2014年7月21日）

　　根据会议安排,我就文物保护专项资金管理工作谈点意见。

　　一、关于当前中央财政文物保护专项资金的基本情况

　　随着党和国家对文物工作的高度重视，随着我国综合国力的日渐增强，中央财政文物保护经费投入力度持续加大，为文物事业的长足发展与进步提高了强大而可靠的支撑和保障。总的来看，在综合分析国家财政形势的基础上，当前中央财政文物保护经费管理具有以下三个显著特点：

　　一是中央财政文物保护专项资金投入呈现持续稳定增长的良好态势。“十二五”以来，通过科学编制文物保护经费需求计划、制定文物保护项目方案和实行项目库管理,中央财政国家重点文物保护专项补助资金安排屡创新高，2011-2014年分别达到39亿元、49亿元、70亿元、85亿元,年均增长30%，基本保证了文物事业发展的资金需要。

　　二是中央财政文物保护专项资金管理逐步走上规范化的轨道。国家文物局、财政部联合出台的《国家重点文物保护专项资金管理办法》得到了较好的贯彻落实:引入第三方评估机制,加强了专项经费管理的科学性、合理性；逐步完善定额规范,提高文物保护项目经费预算编制的科学性和规范性;运用现代信息技术,搭建文物保护专项资金管理系统平台,与“年度国家重点文物保护专项补助经费申报系统”相衔接,确保了年度文物保护专项资金补助项目的规范性和延续性,大大提升了文物保护专项资金的服务质量和管理水平;强化了全程监管,对专项经费的使用进行追踪问效。

　　三是基本按时提交了今年经费安排方案。今年是《国家重点文物保护专项资金管理办法》施行的第一年，也是实行第三方机构承担技术方案审核和网报网审制度的起步年，再加之文保项目经费预算安排时间提前到6月份，上述三个因素叠加放大，这对我们的工作是一个严峻挑战。为确保专项资金如期下达，我们克服了很多困难和不利因素:各地上报的立项报告、技术方案主要集中在 4 、 5 月份,第二季度方案、预算评审的工作量大大增加;改革审批制度,下放审批权限，引入第三方机构进行技术方案和经费预算审核需要磨合;各地文物部门已适应纸质文件，网报网审优势尚未完全发挥，硬件、软件设施也在不断完善中；今年经费下达时间大大提前，与往年相比我们减少了四个月工作时间。

　　在各省文物局、局机关各司室以及国文信、文研院、华盛公司等第三方机构的共同努力下，截至6 月底，项目库中已审预算控制数项目达到3979个,可安排经费预算额度131.28亿元，基本能够满足今年专项资金安排的项目需要。经过积极沟通，财政部宽限了一些时间，7月初我们向财政部提交了专项经费安排方案。8月初今年专项经费有望下达,这将是历年最早的,做到这一点很不容易。

　　二、关于今后中央财政文物保护专项资金安排的几点意见

　　今年上半年中央财政收入增速不及预期，中央财政收入增幅仍有回落压力。可以预见，受到中央财政政策的影响，国家重点文物保护专项资金规模,再像以前那样有较大幅度的持续增长可能不太现实,很有可能会稳定一段时间。要以“化危为机”的思维看待这个情况。我们以前经费安排两头的底数都不清楚,“盲人骑瞎马”,既不知道中央财政切多大蛋糕,也不知道地方申报多少项目、需要多少钱。今后，专项资金额度可能大体稳定,实行项目库管理；按照财政部的改革要求,将来还要搞三年滚动预算。这些都为我们筹划项目、加强管理创造了有利条件，将推动我们认真把自己的事情理一理，该完善的完善，该建立的建立，该改革的改革，倒逼着我们的管理制度创新和工作能力提升。
下面，我结合中央财政收入总体形势和今年经费安排上存在的问题与不足,就今后文物保护项目经费申报、安排、使用提些意见和建议, 供大家参考。

　　一要提高项目需求的真实性、针对性,突出抓主抓重，分清轻重缓急。以前中央财政文物保护专项经费增长很快,给大家一个“虚假印象”,国家文物保护经费花不了,于是各地纷纷做大项目、开大药方,还说是帮国家文物局的忙，帮国家文物局“排忧解难”。今年，开大药方的现象尤其严重。据不完全统计,今年20多个项目经费预算超亿元,其中一个经费最多项目上报18亿元,申请中央财政资金补助2亿元；一个项目拿2007年国家文物局的批文,申请3.6亿元维修一个古城墙；一个项目国家文物局批复同意对古城东南面进行维修,经费预算却是要维修四面墙的钱。如果任其发展下去,不仅是浪费国家财政资金, 还会给文物保护带来灭顶之灾。我们必须管好钱、用好钱，这是各级文物主管部门的监管责任。

　　中央财政转移支付项目经费具有鲜明的导向性。对此，国家文物局采取了一些措施。前些年，国家文物局明确重点支持大遗址保护、晋东南元代以前早期建筑、涉台文物。今年，财政部、国家文物局共同印发的申报通知中明确了重点支持方向和优先保障领域，统筹兼顾专项资金在不同类别文物保护之间的分配平衡：对文物保护与展示利用相结合的项目给予支持;对文物保护领域的新探索给予支持,包括预防性保护、数字化保护、安消防新技术新设备等;对事关国家大局的项目给予重点支持,如抗战文物、涉台文物、涉藏文物、涉疆文物等;对党中央、国务院有文件要求,中央领导有明确批示的项目如传统村落保护、赣南革命文物等给予重点支持。但在实际工作中有些地方在申报项目时，没有很好体现今年专项资金的重点支持方向,没有严格按照专项资金补助范围和支出内容来申报项目。

　　今后，国家文物局、财政部将根据文物事业发展需要, 结合当年文物工作重点,提前确定、通报年度支持重点，提前下发申报项目工作指南，组织实施一批事关全局的重大项目,充分发挥中央财政专项资金对文物事业的保障作用和引领作用,充分体现专项资金的导向性和有效性。希望各地能够围绕这些重点领域组织编制文物保护规划和技术方案。

　　中央财政专项资金支持的文物保护项目经费申报和安排情况还要反映全国文物工作的轻重缓急。很多事情该做,但在有限的财力、人力情况下, 就得区分轻重缓急。比如，今年一个大遗址项目,申请超过1亿元资金, 很大一部分就是进行古城内早已改道的河流整治,是个生态保护工程,做这事我们不反对,但不该花文物保护经费。再如,馆藏文物的预防性保护,要依据风险大小，统筹考虑项目安排,风险大的、文物集中地、保管环境差的要优先安排。数字化保护也是如此。总之，文物保护项目安排和经费申报应当避免一哄而上、急于求成，应当遵从文物保护规律，应当排定优先次序, 哪个先做、哪个后做。

　　二要增强项目安排的计划性。今年各地上报的立项报告、技术方案主要集中在 4 、5月份,第二季度方案、预算审核的工作量成数倍激增，导致我们只能是“5+2”、“白加黑”的工作状态，个个都是“拼命三郎”。更为严重的是,不论是方案编制的质量,还是批复文件、预算审核的质量都难以保证。必须指出的是，组织文物保护项目立项、方案编制不只是一时的工作，一定是全年的工作,要及早谋划,再不能总是“临时抱佛脚”、搞大突击。根据《国家重点文物保护专项资金管理办法》和财政部要求,每年4月30日前两厅联合提交经费申报文件,这样才能保证 6 月底前如期下达经费,明年财政部不可能宽限我们时间了。今年我们审方案、审预算的最后时刻, 在肯定审不完的情况下,对早报的方案优先审。明年我们还会继续这样做。这里提醒大家,今年报上来的立项报告和保护方案,还有大约1000个没审完,所以明年的项目储备要比今年多, 若想成功申报,还是及早动手为宜。

　　三要强化预算编制的科学性。预算编制、审核方面还存在不少问题。各地文物部门普遍反映预算审核数偏低,确实有偏低的,但也有偏高的,只不过高了没人反映而已。出现项目预算审核数不准的原因是多方面的: 一是缺乏预算定额规范;二是预算编制没有按照国家文物局的批复进行修改,编制方案的同时就做预算(今年问题尤其严重, 好多项目依据国文信咨询意见进行预算审核,不仅增加了第三方机构的工作量,也降低了经费预算的审核精度);三是项目预算编制质量需要进一步提高,预算编制不精细、不规范。为此,要加快制定有关支出定额和计价清单，尤其加快制定预防性保护、世界遗产监测、数字化保护等项目的技术标准和支出定额。今年，国家文物局会同文研院、第三方机构华盛公司多次针对预算审核中碰到的问题，初步形成了内部掌握的规范，下半年要逐渐将其深化、充实、完善，逐步形成正式的定额标准和规范。地方文物部门也要指导、督促业主和预算编制单位切实提高预算编制水平。

　　四要加强经费使用的规范性。要按照“谁审批、谁负责，谁主管、谁负责”的原则，加强对项目实施和资金使用的全程监管，确保国家财政资金的有效使用和安全管理，着力防控腐败风险。要严格专项资金管理,制定切实可行的措施,加强专项资金使用的事中事后监督,确保资金安全。今后要从注重以项目库建设、立项和方案审批及预算审核批复为主要环节的事前控制,到以工程质量检查、联合执法检查为主要手段的事中控制,再到以年度经费到位和使用情况的年报制度、决算审计、项目绩效评估为途径的事后控制的深化和转变。